Przejdź do treści

Nagrody im. Kazimierza Wielkiego od "Wspólnoty"

 
O tym, że Kazimierz Wielki zastał Polskę drewnianą, a zostawił murowaną, wie każde dziecko w szkole. Zapewne w nauczaniu historii na podstawowym poziomie takie stereotypy są pomocne, ułatwiają identyfikację postaci z przeszłości oraz ich czasy. Rzecz jasna jest w tych stereotypach ziarno prawdy, ludowej, czy jakbyśmy dzisiaj powiedzieli popularnej.

Wizerunek Kazimierza jako budowniczego trwa przez wieki i rzeczywiście ma mocne podstawy. Za czasów tego władcy powstało ponad 50 zamków królewskich oraz przybyło 27 miast otoczonych murami obronnymi. To imponujące liczby. Trzeba jednak pamiętać, że wspomniane inwestycje to rezultat pewnej koncepcji królestwa i określonej polityki obronnej. Kazimierz postawił na budownictwo warowne, bo zamki miały duże znaczenie jako punkty oparcia dla władzy królewskiej wewnątrz kraju oraz węzły obrony przed zewnętrznymi napaściami.

W sprawach polityki wewnętrznej Kazimierz starał się scentralizować władzę w twardej królewskiej ręce. Stąd nacisk na organizację administracji, komunikację, obronność. I na pełny skarbiec. Uporządkował system prawny Polski nadając statuty wielkopolskie i małopolskie. Dbał o rozwój miast, jako ważnych centrów rozwoju gospodarki oraz systemu obrony kraju. Ale też nie pozwalał zdzierać ostatniej koszuli z chłopów, wskutek czego zyskał nieco pogardliwy wówczas przydomek "chłopski król". Doceniając rolę wiedzy jako istotnego czynnika rozwoju kraju założył Akademię Krakowską, która miała kształcić kadry dla potrzeb rozwijającego się państwa. Za te zasługi nazwano go Wielkim.

Późniejsze, dramatyczne losy państwa polskiego wykształciły inny wizerunek wielkości, a także inny wzór patriotyzmu. Wojny z nawałą krzyżacką, obrona chrześcijańskiego przedmurza, utrata niepodległości i powstania przeciw zaborcom zepchnęły na dalszy plan wśród cenionych wartości umiejętność planowej, codziennej krzątaniny gospodarza, który mozolnie organizuje życie państwa, dogląda i pielęgnuje sprawy, które przysparzają obywatelom "chleba naszego powszedniego." W literaturze zaczął się liczyć bohaterski zryw, często zresztą kończący się klęską. Wielkość Kazimierza zbladła wobec wyczynu szwadronów ułańskich szarżujących w wąwozie Samosierry.

Nie wiem, czy patronat Kazimierza Wielkiego, jest stosowny dla dzisiejszych samorządowych budowniczych Polski. Być może jest w tym nuta przesady i pewien anachronizm. Jednak nieprzerwanie od 12 lat trwa w Polsce codzienna krzątanina przy odbudowie kraju po latach ideologicznego szaleństwa. Pięknieją miasta, powstają nowe drogi, przybywa infrastruktury, budowane są szkoły. Bohaterowie naszych czasów nie rzucają się w nurty Elstery. Jest w naszych czasach sporo jeszcze akcyjności, działania na wezwanie. Ale coraz wyraźniej, zwłaszcza w gospodarce i samorządzie zaczyna dominować etos codziennego, odpowiedzialnego trudu. Może dlatego, aby wzmocnić ten etos, warto wskrzesić postać starego władcy.

Tradycyjnie "Wspólnota" publikuje rankingi samorządów. To proste narzędzia, które pozwalają władzom samorządowym porównać się z innymi. Doceniamy te zestawienia, ale ich wartości nie przeceniamy. Staramy się jednak, aby zostawał po nich jakiś ślad - dyplom, list gratulacyjny od premiera, odznaczenie państwowe - bo na podstawie tych rankingów jesteśmy w stanie wskazać liderów społeczności samorządowej. Rankingowi inwestycyjnemu chcemy nadać szczególny wymiar. Podczas Samorządowego Forum Kapitału i Finansów, które organizuje nasza redakcja, zwycięzcom w poszczególnych kategoriach wręczymy statuetki im. Kazimierza Wielkiego. Zrobimy to, aby Polska była coraz bardziej murowana.

Na przekór stagnacji

Najwięcej inwestują gminy wiejskie, a wśród nich Kleszczów. Priorytetowo przez samorządy traktowane są drogi. Przy zawężonych budżetach musi to oznaczać spadek wydatków na gospodarkę komunalną. Podobieństwo w rankingu zamożności i inwestycji infrastrukturalnych dotyczy przede wszystkim małych gmin.

W naszym rankingu inwestycyjnym uwzględniliśmy wydatki na rozbudowę bądź modernizację infrastruktury technicznej. Pomijamy więc nakłady na sferę społeczną (np. budowę szkół, domów pomocy społecznej, szpitali). Nie oznacza to, że te drugie uważamy za mniej istotne. Nie ulega natomiast wątpliwości, że te związane z infrastrukturą bardziej bezpośrednio wiążą się z poprawą konkurencyjności gospodarki lokalnej i ze wzrostem atrakcyjności dla potencjalnych inwestorów. Nie chcę przez to powiedzieć, że inwestycje w sferę społeczną (a zwłaszcza w oświatę) są dla rozwoju gospodarczego obojętne. Jednak ich wpływ jest bardziej pośredni i zazwyczaj widoczny po znacznie dłuższym okresie.

Wydatki inwestycyjne są ze swej natury bardzo zmienne w czasie. Dlatego też posługujemy się wskaźnikiem średniorocznych wydatków w ostatnich trzech latach (tym razem zestawienie obejmuje dane za lata 2000-2002). Wszystkie przeliczone zostały na ceny stałe z 2002 roku.

Tak jak i w roku ubiegłym ranking trzeba opatrzyć ważnym zastrzeżeniem metodycznym - posługujemy się wyłącznie danymi pochodzącymi ze sprawozdań budżetowych. Tymczasem uwidocznienie poszczególnych inwestycji komunalnych w budżecie często zależy od formy organizacyjno-prawnej wykonywania usług lokalnych.

Jeżeli inwestycja dotyczy zadania realizowanego przez spółkę komunalną (np. zakład transportu miejskiego lub miejskie przedsiębiorstwo wodociągów i kanalizacji), dość często zdarza się, że wydatki te nie są odzwierciedlone w budżecie. Jest tak, jeżeli np. spółka zaciągnie na inwestycję kredyt w banku. W budżecie dostrzeżemy ją tylko wtedy, gdy jest dofinansowywana przez budżet samorządowy. Tymczasem wystarczy, aby ta sama usługa w innym mieście była wykonywana przez zakład budżetowy, żeby odbicie identycznej inwestycji w budżecie jednostki samorządowej było znacznie bardziej bezpośrednie.

Trzeba więc pamiętać, że porównanie wielkości wydatków inwestycyjnych oparte na sprawozdawczości budżetowej obarczone jest tą ułomnością. Błąd wynikający z tej niedoskonałości danych może być szczególnie znaczący przy porównywaniu miast dużych, gdzie forma spółek komunalnych jest częściej spotykana.

Wielkość wydatków

Samorządy pozostają jednym z najważniejszych inwestorów w Polsce. Zdanie to odnosi się przede wszystkim do samorządów gminnych, ponieważ inwestycje powiatów i województw są wielokrotnie niższe.

W ubiegłym roku pisałem o tym, że inwestycje gminne swe apogeum osiągnęły w latach 1997-1998, zaś od 1999 roku systematycznie spadały. Ten negatywny trend utrzymał się także w 2002 - przy minimalnym wzroście dochodów realnych wydatki inwestycyjne spadły o kilka procent.

W porównaniu z ubiegłym rokiem zmieniło się zróżnicowanie w trendach wydatków inwestycyjnych. W 2001 spadek (w stosunku do 2000 r.) zanotowały głównie małe gminy, podczas gdy w miastach na prawach powiatu oraz w powiatach ziemskich udało się utrzymać niewielki wzrost inwestycji. W 2002 roku sytuacja była odwrotna - w gminach wiejskich realne inwestycje wzrosły, w niedużych miastach spadek był niewielki, zaś najbardziej niekorzystny trend obserwowaliśmy w miastach na prawach powiatu oraz w powiatach ziemskich.

Warto zauważyć, że taka niekorzystna tendencja już od kilku lat była prognozowana przez Unię Metropolii Polskich. Wielki wysiłek inwestycyjny największych miast na przełomie XX i XXI wieku musiał w końcu ulec załamaniu, choćby ze względu na wzrastające wskaźniki zadłużenia tych miast.

Struktura inwestycji

W komentarzu do ubiegłorocznego rankingu inwestycyjnego zwracałem uwagę na systematycznie zmniejszający się (od kilku lat) udział infrastruktury technicznej w całości wydatków inwestycyjnych. Rok 2002 przyniósł pewne zmiany także i w tym zakresie.

Udział wydatków na infrastrukturę techniczną uległ dalszemu zmniejszeniu w miastach (zarówno tych na prawach powiatów, jak i w pozostałych), pozostał na niezmienionym poziomie w powiatach, a w gminach wiejskich nawet wzrósł (z 58 proc. w 2001 do prawie 61 proc. w 2002). Przy czym udział ten jest nadal najwyższy w miastach (około 2/3 wszystkich inwestycji), nieco niższy w gminach wiejskich i miejsko-wiejskich (około 3/5) i najniższy w powiatach (około 1/2).

Pozostają aktualne zeszłoroczne uwagi o priorytetowym traktowaniu inwestycji transportowych (drogi oraz zakup środków transportu w miastach). Mimo obniżającego się wolumenu inwestycji samorządowych te wydatki akurat szybko rosną. Wydatki na drogi w 2002 r. wzrosły (w porównaniu z 2001) od niespełna 2 proc. w miastach na prawach powiatu, poprzez ponad 30 proc. w gminach miejsko-wiejskich i powiatach ziemskich, do ponad 40 proc. w gminach wiejskich. Jeśli podobny trend wykazywałyby wydatki na drogi krajowe, już wkrótce moglibyśmy przestać utyskiwać, że stan infrastruktury transportowej jest jedną z głównych (jeśli nie główną) barier dla rozwoju gospodarczego Polski (w tym dla przyciągania nowych inwestycji).

Ale ten wzrost wydatków inwestycyjnych na transport, przy równoczesnym zawężaniu się budżetów inwestycyjnych, musi oznaczać spadek nakładów na inne działy - przede wszystkim na gospodarkę komunalną (wodociągi, kanalizację, gospodarkę odpadami, oświetlenie ulic itp.). Tylko częściowo jest to związane z zaspokojeniem najbardziej palących potrzeb w tym zakresie w minionych latach. Jak wiadomo, w zakresie np. kanalizacji czy wysypisk odpadów stałych jest jeszcze wiele do zrobienia. Omawiana tu zmiana struktury jest zatem efektem przeciągania przykrótkiej kołdry tam, gdzie potrzeby wydają się społecznościom lokalnym najpilniejsze.

Głównie ze środków polskich

Od dłuższego czasu w dyskusjach o inwestycjach samorządowych powraca temat absorpcji środków pomocowych, przede wszystkim pochodzących z Unii Europejskiej. Zwielokrotnione możliwości, ale i prawdziwe trudności zaczną się wraz z przystąpieniem Polski do UE. Ale już teraz, od kilku lat coraz większe szanse na zdobycie pieniędzy wiążą się z programami przedakcesyjnymi - PHARE, SAPARD czy ISPA.

Zagadnienie to będzie tematem odrębnego, obszernego materiału we "Wspólnocie", ale warto już teraz zauważyć, że na razie udział środków pomocowych w finansowaniu inwestycji samorządowych jest jeszcze stosunkowo niewielki. W 2002 roku projekty finansowane lub współfinansowane przy ich udziale (zarówno w formie dotacji, jak i kredytów) stanowiły zaledwie 5,5 proc. wszystkich wydatków inwestycyjnych. Bezzwrotne środki z Unii Europejskiej wykorzystano w finansowaniu 2 proc. samorządowych projektów rozwojowych. Jak widać na wykresie 2, sytuacja pod tym względem była zróżnicowana w zależności od szczebla samorządu.

Udział tych środków był największy w miastach na prawach powiatu (prawie 10 proc. wydatków inwestycyjnych), a najmniejszy w gminach miejsko-wiejskich i wiejskich (poniżej 3 proc.). Oczywiście sytuacja w tym zakresie będzie się szybko zmieniać wraz z uruchamianiem większych pieniędzy z programów SAPARD i ISPA.

Wyniki rankingu

Ranking sporządzony na podstawie danych za lata 2000-2002 jest bardzo podobny do tego, który publikowaliśmy rok temu (zawierającego dane za okres 1999-2001). Aż w czterech przypadkach liderzy pozostali ci sami (Warszawa wśród miast wojewódzkich, Polkowice - powiatowych, Kleszczów - gmin wiejskich oraz wysokomazowiecki w gronie powiatów). Wśród miast wojewódzkich oraz gmin wiejskich identyczny jest skład całej pierwszej piątki, choć nastąpiły nieznaczne przetasowania co do kolejności.

Ale na poszczególnych listach znajdujemy też spore przesunięcia, które świadczą, że nawet przy uwzględnianiu średnich z trzech lat wielkość wydatków inwestycyjnych jest bardzo niestabilna. I tak na przykład Sopot przesunął się w zestawieniu miast na prawach powiatów z miejsca 14. na 5., w czołówce miast powiatowych nowicjuszem są Białobrzegi (woj. mazowieckie), a Myślenice (małopolskie) awansowały z 33. na 8. Wśród pozostałych lider - Frombork (warmińsko-mazurskie) był przed rokiem dopiero 15., a znajdująca się na piątym miejscu Iłowa (lubuskie) rok temu znalazła się poza czołową pięćdziesiątką.

Wśród gmin wiejskich najbardziej spektakularny awans zanotowały: Kosakowo (pomorskie) - z 54. na 10. oraz Rytro (podkarpackie) - ze 103. na 13. Można się domyślać, że większość z tych "skoków" wiąże się z podjęciem jakiejś jednej, dużej (w skali danej gminy) inwestycji.

Warto zauważyć, że wśród samorządów najwięcej inwestujących w infrastrukturę dominują te, które były w czołówce jednostek z najwyższymi dochodami. Ale są też znaczące wyjątki od tej reguły. W miastach wojewódzkich w obu zestawieniach przewodzą Warszawa i Katowice. Ale już poziom inwestycji w Szczecinie i Krakowie jest znacznie wyższy niż można by się spodziewać na podstawie ich zamożności. Wśród miast na prawach powiatów w czołówce obu zestawień znalazły się Płock i Sopot, ale zaskakująco wysokie są inwestycje Świętochłowic czy Grudziądza. Wśród miast powiatowych wysokimi inwestycjami odznaczają się - należące do najbogatszych w tej grupie - Polkowice, Piaseczno czy Kozienice, jednak wydatki inwestycyjne Suchej Beskidzkiej czy Człuchowa były trudniejsze do przewidzenia na podstawie wielkości ich dochodów. Bardzo wiele podobieństw wykazują czołówki obu zestawień dla pozostałych miast (w obu są Łęknica, Krynica Morska, Podkowa Leśna, Łeba, Frombork, Kleczew). Ale i tu można znaleźć niespodzianki (np. bardzo duże inwestycje w Ciechocinku).

Największe podobieństwa w rankingach zamożności i inwestycji infrastrukturalnych dotyczą gmin wiejskich. Natomiast trudno się doszukać jakiejś prawidłowości, obserwując listę powiatów najwięcej inwestujących w infrastrukturę. Potwierdza to jeszcze raz przypadkowość - a właściwie uzależnienie od trudno przewidywalnych dotacji rządowych - polityki finansowej tych samorządów.